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浅谈法律视角下的黔东南生态旅游

    随着“醉美贵州”、“大美黔东南”等旅游广告词的提出,黔东南这块以前尚未被人们认识的处女地逐步揭开了神秘的面纱,“人类栖息的最后家园”、“苗侗文明的发源地”、“空气罐头批发点”已经成为黔东南的代名词。近年来,黔东南的旅游业成井喷式发展,其中自然生态游、民族文化游又是黔东南旅游的两张靓丽名片。在看到前景的同时,也暴露出了我州旅游发展的一些薄弱环节,比如:硬件设施落后、重复或多头发展,缺乏统一规划,自然生态遭到破坏等。本文从法律视角仅就生态旅游方面存在的问题谈点自己不成熟的看法。

     一、黔东南旅游发展的现状
       黔东南开展生态旅游虽有优势但不能盲目发展,更不能走“生态旅游破坏生态”的老路。明智的做法是树立正确的生态旅游观念,把保护生态旅游资源和生态环境放在首位,特别是要重点保护正在遭到破坏的人文生态旅游资源,并在全面普查的基础上进行科学规划,完善有关政策和法规,实施科学开发与管理,强化生态保护意识,在保护中开发,在开发中发展。
      旅游地形象定位尤为重要,黔东南旅游资源及自身的优势就在于原生态和丰富的苗侗文化内涵,如苗族、侗族民族风情和村落景观已成为吸引游客的主要因素。近年来,我州在大力倡导发展旅游业的前提下,民族村寨旅游获得了较大的发展,但同时也存在一些亟待解决的问题。如交通不便、各县多头发展、部分地方原生态景观遭到破坏、旅游产品单一等,导致旅游人次多但消费水平低、经济效益低、遭到破坏的景观难以恢复原貌等一系列不良现象的发生。具体表现为以下几点:第一,景点离中心城市远导致对外交通不方便。我州的基础设施建设水平比较落后,相关的配套设施明显不足,现状道路功能混杂,没有形成合理而有效的道路系统,这成为制约我州旅游发展的“瓶颈”。近年虽已大力加强基础设施建设的投入,但远未能满足旅游产业发展和城镇建设的需要;第二,经济基础薄弱,旅游投入不足。长期以来,由于受到地形以及交通条件的客观影响,黔东南的工业经济发展速度比较缓慢,导致经济总量也相应较小,旅游设施建设主要依靠政府有限资金的刚性投入,进而直接的导致了发展动力不足的现象;第三,旅游产品单一,品牌效应不够。虽然我州各县都结合自身特点开发了一些旅游产品,但大都规模不大,知名度不高,未能激起游客的购买欲望;第四,多头发展,破坏性建设。各县自行发展,缺乏统一规划,有的项目甚至恶意竞争,相互抢客,没有形成合力。有的在自然景点大搞撤旧建新,增加人文景观,破坏原生态。

      二、对生态旅游问题的法律分析
     (一)生态旅游环境保护的相关法律法规。
      我国十分重视环境保护的立法工作,截至目前我国已经建立了由国家宪法、法律、国务院行政法规、政府部门规章、地方性法规、地方政府规章和环境保护国际条约等组成的环境保护法律法规体系。环境保护专项法律主要有:《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等;自然资源专项法律主要有:《水法》、《森林法》、《水土保持法》、《草原法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《渔业法》等;相关行政法规、法规性文件主要有:《野生植物保护条例》、《风景名胜区条例》、《森林公园管理办法》、《旅游景区质量等级评定管理办法》、《自然保护区条例》、《旅游发展规划管理办法》等。
    (二)存在的相关法律问题 。 
      1、立法存在真空地带,缺乏体系性。改革开放以来,我国的旅游业蓬勃发展。但旅游法规的建设工作与旅游业的蓬勃发展不相适应。最根本的表现就是缺少旅游基本法。我国环境保护法规的经济、技术政策偏少,很多法规条款缺乏可操作性和实用性,众多的法律法规之间还存在许多不协调的情况。目前基本上是参照其他相关法律法规中的一些规定,由于这些相关规定内容少,不成体系,给当前生态旅游的管理工作带来了很多不便和一定程度的混乱,严重阻碍了生态旅游的正常发展。
     2、生态旅游的权属制度模糊。当前状态下,生态旅游资源名义上属于国家所有,但在实际开发过程中,各部门、地方、企业“谁占有,谁受益",对生态旅游资源采取掠夺性的开发现象普遍存在。不少地区在开发生态旅游景区过程中实行整体经营权甚至管理权出让,严重违反《风景名胜区条例》等国家法律法规的有关规定,导致短期行为和破坏资源与生态环境的现象发生。一些生态旅游景区一旦整体出让后,景区管委会就变成了一个既无权又无钱的空架子,无法对生态环境行使监管和保护职能。
     3、生态旅游景区的管理体制滞后。在我国,至今没有一部完整的、成体系的生态旅游环境保护的法律法规,有关规定散见于《环境保护法》、《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》等法规中。目前我国的生态旅游管理体制,实际上是一个地区分割、部门分割的管理体制,各部门地方难免从自身利益出发来考虑问题,再加上地方保护主义盛行,整体利益被轻易的忽视,因此,需要建立统一、科学、高效的管理体制,以此来确定生态旅游环境保护的责任主体。
    4、对生态旅游环境保护的执法力度亟待加强。生态旅游环境执法监督工作薄弱,内部监督制约措施不健全,层级监督不完善,社会监督不落实,是我国目前环境法规建设中存在的突出问题。现有环境法律法规偏软,环保部门缺乏强制执行权,可操作性不强,对违法企业和个人的处罚额度过低。而且地方保护主义严重干扰了环境执法工作,有法不依、执法不严、违法不究的现象在某些旅游地还比较普遍。目前,对环境的破坏性开发行为主要是处以罚款,罚款是治标不治本的办法,许多违规开发给破坏者带来的利润要远远高于罚款,所以这种处罚方式不具有威慑力,以致旅游开发中破坏生态环境的事件屡禁不止。

    三、完善生态旅游法律法规的对策
    (一)制定完善的生态旅游政策法规体系。
      认 真研究并借鉴生态旅游发达国家的立法经验。1916年,美国通过了关于成立国家公园管理局的法案,《黄石法案》和《国家公园事业法》相继颁布,并制定了一系列保证生态旅游发展的法规和规范。哥斯达黎加于1970年成立了国家公园局,并设置了监督这些法规执行的专门机构。旅游业属于服务业的一种,具有很强的可塑造性。我国自2001年加入世贸组织以来,旅游活动的相关法律法规至今还未与国际完全接轨,在一定程度上阻碍了旅游业的健康发展。为了使生态旅游活动更好更快地发展,与生态旅游活动相关的政策、法律、法规等应当尽快得到完善。切实做好生态旅游基本法与各单行法的制定工作,完善实施细则,各旅游景点所在的省市自治区根据本地区情况制定,并对不符合社会现实的老法、旧法进行修订。在制定相关法律法规之前要做好前期调研工作,让制定出来的法律法规符合本土文化,不能完全照搬国外的法律,应该做到因地制宜。 
     (二)多角度完善生态旅游的法律监督,加强保护生态的教育工作。
要做到专门监督、一般监督和职能监督相结合。就行政监督来说,可以考虑建立相对独立的监督机构,并赋予监督机构以更大权力,才能使监督工作更能行之有效的开展。通过法律规定来明确各种监督主体的监督权力、监督范围、监督手段,将权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的监督和社会舆论的监督统一起来,使生态旅游法律监督的整体效能得到充分的发挥。加大生态旅游活动的执法力度,严格贯彻执行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的十六字方针,避免使执法工作流于形式。同时也应当注意到加强执法队伍人员的培训工作,提高工作人员素质,杜绝近年来在旅游旺季频发的执法人员暴力执法现象。
      要更好地开展生态旅游活动,当下生态意识教育工作势在必行。一是管理、开发、从业人员的生态意识,主要指各级地方领导者、从事具体工作的开发管理者和旅游经营从业者的生态环保意识;二是参与旅游活动者的生态环保意识。要大力转变旅游者只注重自身利益的提出,而忽视公众利益的保护的观念,培养合格的生态旅游参与者。三是大力开展各种形式的宣传教育活动,转变各级政府管理部门、旅游从业人员和社区居民只注重短期经济发展目标实现的观念,杜绝杀鸡取卵的做法,增强他们的生态环保意识。树立大局顾念、长远观念、可持续观念。
     (三)明确生态旅游各项活动从业人员的法律责任。
      细化法律责任规定,现有的法律责任规定太过笼统,使得操作性不强。应当将法律责任贯彻到生态旅游活动的各项环节中,在旅游资源的规划、开发、建设到建成之后的使用、管理等各项环节若出现问题,对相关责任人员实行“一票否决”制度,决不姑息。多角度全方位运用法律、经济、行政手段对相关责任人员予以规范。对生态旅游活动中的各种行为进行全面地调整。
     (四)规范生态旅游景区的管理工作。
     在开发景区旅游资源之前一定要做好生态旅游资源的规划工作,计算好景区的环境容量,严格控制各时段进入景区的游客数量。要加强生态旅游景区的环境管理工作,对生态旅游景区的建设项目必须提前进行环境影响评价,杜绝环境影响评价工作中的形式主义,对生态旅游区的设施、设备和场所进行生态化管理。取消环境影响评价中的“补办环评”制度。对旅游景区的环境破坏实行“零容忍”,凡是对景区生态环境有破坏的项目一律不准上马。
     近年来黔东南生态旅游业取得了较大的发展,基础设施逐步完善,但是与发达地区仍存在较大差距。我们应在可持续发展理念的指导下,通过立法工作制定与生态旅游活动相配套的、健全的法律法规体系,并加强环境执法和监督工作,在社会管理创新这一社会背景下,创新生态旅游管理工作,加大宣传教育力度,提高人们自觉维护景区环境的意识。让生态旅游沿着法制化、可持续化的道路发展,让大自然和老祖宗留给我们的旅游资源能够为子孙后代永久利用。
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[作者:谢凯华 ][责任编辑:总编]
  
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