电力行业碳交易行稳致远亟须规范与发展并重

实现碳达峰碳中和，是中国对世界的庄严承诺。作为控制和管理温室气体排放的重要方式，碳排放权交易（以下简称碳交易）通过市场机制推动减排，对于推动经济社会绿色低碳转型具有重要意义。 自2011年起，我国在七省市试点碳交易市场，并于2021年7月正式启动全国碳交易市场。目前，全国碳交易市场仅纳入发电行业，在地方试点市场中，电力行业也是重要的交易主体之一。电力企业的先行先试为碳交易市场的平稳运行积累了经验，也为碳交易市场的进一步完善提供了样本。 目前，全国碳交易市场与地方试点碳交易市场并行，各地在配额分配、核查监管等方面存在监管差异。一是各试点省市重点排放单位的认定标准存在差异。有的以年碳排放量划分，有的按照行业区分。二是配额分配规则不统一。有的无偿发放，有的无偿和有偿相结合。在CCER（国家核证自愿减排量）可抵消的碳排放量比例方面也存在差异。三是监管处罚的标准、力度存在差异。比如虚报、瞒报温室气体排放报告或者拒绝履行报告义务，天津市规定处以2万元至20万元罚款，上海市为1万元至3万元罚款，深圳市为5万元罚款。全国碳交易市场的处罚力度与试点市场也不同。各地标准的不一致、步调的不一致，带来总量可控性、发展可持续性等诸多问题，不利于统一、公开、透明、公平的全国碳交易市场建设。 全国碳交易市场经过两个履约周期的运行，在市场活跃度提升的同时，碳交易市场法律风险开始显现。一是碳排放配额、核证自愿减排量交易风险。包括签约之后不履约、无法履约、未按时履约；未通过全国碳交易系统而自行签订包括碳排放配额在内的排放指标转让协议，导致无法过户等。在北京市首例碳排放配额交易纠纷案中，某国有企业通过比选进行碳排放配额采购是否适用招标投标法、不具备全国碳排放权交易主体资格的中介机构签订的协议是否有效等都是各方争议焦点。二是碳排放数据造假风险。近年来，生态环境部先后公布了多家数据造假、核查程序违规企业和第三方核查机构。尽管新修订的《碳排放权交易管理暂行条例》加大了处罚力度，2023年施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》也规定碳排放数据造假可能被判处五至十年有期徒刑，但随着交易量的增加，重压之下能否遏制造假态势，仍有待观察。三是配额未足额清缴风险。碳排放配额未足额清缴导致企业面临行政处罚的情况高发，尽管前期试点省市处罚力度不大，但《碳排放权交易管理暂行条例》实施后，处罚力度在加大。四是信息公开不充分风险。各地区企业环境信息披露平台上线时间不长，部分地区纳入披露名录的企业并不完整。全国碳排放数据报送系统显示，第一个履约周期的2162家重点排放单位中，有347家没有完成披露，占比16%。重点排放单位名单公开程度亦不统一。2022年各省、自治区、直辖市除电力行业之外的其他行业公开率仅为10%。信息公开不足不仅影响碳减排目标的完成，同时可能造成碳交易安全隐患，不利于交易市场的规范发展。 针对碳交易市场运行法律风险，《碳排放权交易管理暂行条例》强化了各参与主体法律责任，新增风险防控、信息披露、碳交易信用记录等制度要求。该条例的制定和施行，将开启碳交易市场的法治新篇章，但碳交易市场的规范发展仍有很多方面需要完善。 交易主体的界定需细化。电力行业之外的行业重点排放单位认定标准、配额分配，尚需进一步明确；部分试点地区规定政府或个人可以参与碳交易，其权利义务、参与门槛和标准也有待明确。 核查机构的管理需加强。核查机构的专业性、独立性是碳交易的关键，核查机构的选择标准、管理、服务等需要进一步加强。 碳排放权的法律属性需明晰。如碳排放配额能否作为担保物，免费发放的配额法律属性如何界定，对于因停产、破产导致未完成履约清缴的企业，需进一步明确清缴履约规则。目前，碳金融产品中公允价值的确定、抵押率的设定等都需进一步明确。 碳交易市场的规范与发展应并重。一方面，加大处罚力度固然能增强企业履约意识和风险意识，但实际执行中应全面、准确贯彻“过罚相当”原则。尤其是在降碳减污压力叠加的关键期，应平衡处罚与激励机制，充分用好法治、政策、市场的组合拳，引导企业加大创新投入，加快转型升级。另一方面，要加大激励力度。部分企业在推广绿色能源方面走在前列，如国网冀北电力有限公司本部调度通信楼全年绿电消费达100%，实现了绿电从无到有、从有到全的突破，发挥了央企绿电消费示范引领作用。对于积极倡导绿色的企业，在逐步完善CCER交易机制与定价标准的同时，可考虑扩大CCER抵扣范围，激励电力行业提高清洁能源发电所占比重。目前，天津、上海、湖北、广东四地出台对积极减排、按时履约的企业优先提供金融支持、优先申报节能减排相关扶持政策等激励措施。此外，重庆试点碳市场规定配额缺口可从次年预支配额的“借碳”政策，北京、天津和上海的“绿电不计碳排放”等，亟待扩大实施。 总体来看，电力企业参与碳市场交易既有行业特点，也有共性特征。引导、促进更多企业积极参与碳交易，既需要企业践行绿色低碳合规的理念，也需要相关部门在碳排放总量控制上树立“全国一盘棋”思想，因地制宜、因势利导，建立更加公开、透明、完善的法律保障体系。